是否可以这样搞数据财政：衡阳政务数据资源和智慧城市特许经营权18亿拍卖项目暂停的原因

一 事件脉络

2023年11月10日，衡阳市公共资源交易网发布《衡阳市政务数据资源和智慧城市特许经营权出让项目交易公告》，初步明确了衡阳市政务数据资产化的运营方式、运营内容、运营价值。该次政务数据资产出让的具体操作是，经由衡阳市政府同意后，将该市政务数据资源和智慧城市特许经营权向第三方授权，第三方在拿到授权后向使用者进行收费。公告显示，该数据资产的挂牌底价为18.02亿元，增价幅度为1000万元，自由报价截止时间为2023年12月8日。

2023年11月15日，衡阳市政务数据资源和智慧城市特殊经营权转让项目暂定，原因是行政审批局于14日来函要求暂停。对于该项目行政审批局履行了如下职责：负责统筹推进全市数据资源体系建设和管理工作。负责统筹全市政务数据资源的采集、分类、管理、分析和应用工作。负责推进全市基础数据库、主题数据库建设、管理和开发利用，推动政府数据资源开放共享。以上职责可以看出，行政审批局的主要职责包括了推动政府数据资源开放共享，该项目暂停也就是意味着行政审批局认为这样拍卖特许经营权是不合宜的。

二 政策背景

2021年12月25日，衡阳市政府网站公布了《衡阳市政务数据共享开放管理办法》全文。其第二条规定：本办法适用于本市各级政府、各政务部门及依据职能采集政务数据的企事业单位或社会机构组织（以下统称政务部门）。本办法所指政务数据是指政务部门在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表、图片、视频和数据等各类信息资源，包括各政务部门直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等。数据权属归政府所有，衡阳市人民政府授权数据归口的职能部门履行管理职能，在依法依规和保障安全的前提下，以特许经营方式授权衡阳市发展投资集团有限公司开发运营。

该办法还提到，市财政局负责落实政务数据特许经营权的注资及数据开放的前期资金保障，将各政务部门政务数据共享的相关项目建设资金纳入基本建设专项投资，运行维护等经费纳入部门预算统筹安排。对无正当理由不按照本办法参与政务数据共享的部门，不予通过前置审查和立项审批，不予安排项目建设和运维经费。对政务数据共享相关经费实施全过程绩效管理，定期组织开展绩效评价，将绩效评价结果作为完善政策、改进管理和安排预算的重要依据。

三 主要原因

目前对于数据流通交易的重要依据就是“数据二十条”，我们先看看数据二十条中关于数据交易的几个重点：

1、数据二十条第三条：探索数据产权结构性分置制度。建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度。根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等 分置的产权运行机制。

从这个条款看一是确定分类，也就是说政务数据并不都是公共数据，也不能和公共数据划等号，同时界定各参与方的合法权利。2021年出台的《衡阳市政务数据共享开放管理办法》在“二十条”（2022年12月）之前，没有明确哪些政务数据是公共数据，同时也没明确参与方的的合法权利。因此，对政务数据资源和智慧城市经营权的拍卖并不是公共数据产品经营权，这种模式有待考量。

2、数据二十条第四条：推进实施公共数据确权授权机制。鼓励公共数据在保护个人隐私和确保公共安全的前提下，按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供。推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。依法依规予以保密的公共数据不予开放，严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场，保障公共数据供给使用的公共利益。

从这个条款看，不同公共数据在提供服务的时候，价值实现机制是不一样的。有的是以模型、核验等产品和服务进行提供，原则上是收费的；有些公益事业的数据是有条件无偿使用的；有些利用产业发展的数据是有条件有偿使用的，而有些涉及到国家安全的的是不能开放的。因此，全部的政务数据资源和智慧城市运营权这么拍卖，是略显草率的，功利性明显。若监管不当，隐患巨大。

3、数据二十条第七条。建立健全数据要素各参与方合法权益保护制度。充分保护数据来源者合法权益，推动基于知情同意或存在法定事由的数据流通使用模式，保障数据来源者享有获取或复制转移由其促成产生数据的权益。数据二十条第十二条：健全数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬机制。结合数据要素特征，优化分配结构，构建公平、高效、激励与规范相结合的数据价值分配机制。坚持“两个毫不动摇”，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，着重保护数据要素各参与方的投入产出收益，依法依规维护数据资源资产权益，探索个人、企业、公共数据分享价值收益的方式，

从第七条和第十二条看，数据要素参与方是受到合法权益的保障，同时数据要素的价值分配机制是要保障数据要素各参与方的投入产出收益的。那么衡阳市政务数据资源和智慧城市运营权的拍卖很难看出数据要素的市场评价贡献以及按贡献决定报酬的机制。也就是说拍卖完成后，收益只是衡阳市政府。

4、数据二十条第十三条：更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用。逐步建立保障公平的数据要素收益分 配体制机制，更加关注公共利益和相对弱势群体。不断健全数据要素市场体系和制度规则，防止和依法依规规制资本在数据领域无序扩张形成市场垄断等问题。

从这个条款看，政府还是要发挥数据要素收益分配中的引导作用，防止数据领域市场垄断等问题出现。政府应该是指各级政府，那么在衡阳市政务数据资源和智慧城市运营权拍卖看，也无法看出衡阳市政府在其中的引导调节作用。

四 问题焦点

公共数据的货币化主要焦点问题如下：

1.公共数据定价机制如何保障合理。

2.公共数据经营权如何保障其合规。

3.公共数据授权运营机制如何形成。

4.公共数据价值分配机制如何保障。

5.公共数据安全机制如何根本解决。

五 近期趋势

激活数据要素价值是我们亟需开展的工作，公共数据具有巨大的价值空间，但是公共数据的价值释放应该在遵循二十条的框架下，做好顶层规划，分批分期、分类分级、分步开展，切不可操之过急，尤其是一揽子外包的形式。政务数据资源和智慧城市形成的数据，蕴含大量国家机密，对城市安全国家安全具有重大影响。国际形势纷繁复杂，数据的特点又是丢失和窃取可能无感。如何在保障安全的情况下释放数据价值以及数据价值的有效分配将是近期需要探索的重要课题。数据财政之路仍需谨慎行之，探索一条既能用数据编织的丝绸之路，又能把数据要素的红利惠及各方，才能使数字经济得到更高质量发展。

2023年11月9日，国家发展改革委价格司会同国家数据局筹备三组召开座谈会，听取相关方面对加快建立健全符合公共数据要素特性的价格形成机制，推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用等问题的意见。国家发展改革委价格监测中心、中国人民银行征信中心、有关银行和企业参加会议。下一步，国家发展改革委、国家数据局将会同有关方面，加快研究建立公共数据价格形成机制和有关制度规定，促进公共数据合规高效流通使用。

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